درس‌های ۱۸سال حضور آمریکا در افغانستان

۱۸سال حضور آمریکا در افغانستان و تجربه این کشور در زمینه اجرای برنامه‌ها و سیاست‌های مبارزه با مواد مخدر در طول بازسازی افغانستان با درس‌های بسیاری همراه بوده است. برخی از این درس‌ها مختص افغانستان است و باید برای ارزیابی مجدد و بهبود کارهای در حال انجام برای مبارزه با مواد مخدر در ایم کشور استفاده شود. اما بررسی تمام درس‌ها به طور کلی سیاست‌ها و برنامه‌های مبارزه با مواد مخدر ایالات متحده را تقویت می‌کند.

گزارش اداره سیگار که جولای 2019 منتشر شد، نمونه‌ای از تحلیل همین درس‌ها است. نویسندگان این گزارش از کاربرد مداخلات ضد مواد مخدر براساس تجربه‌ آمریکا در افغانستان برای سراسر دنیا حمایت نمی‌کنند؛ چون این فرض که شیوه‌های مورد استفاده در یک کشور یا منطقه در جای دیگر نیز چنان تأثیری خواهد داشت اغلب اشتباه است. در عوض، لازم است عوامل کلیدی مؤثر بر موفقیت یا شکست تلاش‌های ضد مواد مخدر و اصول تصمیم‌گیری سیاست‌گذاران را شناسایی کنیم.

کمک‌های خارجی ایالات متحده

در کشورهایی که سهم عمده‌‌ای از تولید و ترانزیت مواد مخدر دارند و سطوح قابل‌توجهی از کمک‌های خارجی ایالات متحده را دریافت می‌کنند، لازم است استراتژی تمام‌دولتی مبارزه با مواد مخدر آمریکا توسعه یابد تا سازمان‌های مختلف را حول اهداف مشترک بلندمدت هماهنگ کند. در چنین کشورهایی، ممکن است مواد مخدر غیرقانونی ستون اصلی اقتصاد را شکل دهد. این امر، تلاش‌های ایالات متحده و کشور میزبان را برای مبارزه با تجارت مواد مخدر بدون فقیر کردن یا بیگانه‌سازی جمعیت روستایی پیچیده می‌کند. علاوه‌بر این، فساد مربوط به مواد مخدر ممکن است بخش‌های بسیاری از دولت کشور میزبان را از سطح محلی تا ملی تحت تأثیر قرار دهد. این بدان معنا است که امنیت، توسعه و تلاش‌های حکومتی ایالات متحده باید بر محور تاثیرگذاری متقابل تجارت مواد مخدر واین تلاش‌ها بر یکدیگر متمرکز شود.

با توجه به اثرات فراگیر مواد مخدر غیرقانونی، مبارزه با تجارت مواد مخدر به طور ذاتی مستلزم رویکردی چند جانبه و بین‌سازمانی است. فعالیت‌های مبارزه با مواد مخدر باید شامل چندین اقدام مکمل از جمله کمک بخش امنیتی، توسعه، حاکمیت و حکومت قانون باشد. هم‌زمان، اراده‌ سیاسی لازم است تا تلاش‌های هماهنگ مبارزه با مواد مخدر، مؤثر از کار درآید.

برای هماهنگی و اولویت‌بندی این فعالیت‌ها و اطمینان از اینکه با حمایت از یکدیگر پیش می‌روند، استراتژی منسجمی لازم است. علاوه بر این، فعالیت‌ها باید حول دو هدف بلندمدت و سازنده متمرکز باشد؛ به جوامع روستایی کمک کند به طور مداوم از کشت محصولات مخدر به سمت معیشت قانونی حرکت کنند و نهادهای دولت میزبان را برای مخالفت و محاکمه‌ فساد و جرایم مرتبط با مواد مخدر تقویت کند. تلاش‌های مبارزه با مواد مخدر ایالات متحده برای دستیابی به این اهداف باید به گونه‌ای طراحی شود که برای دراز مدت دوام آورد. علاوه بر این، اهداف ایالات متحده باید نشان‌دهنده‌ انتظارات منطقی پیشرفتی باشد که می‌تواند در کوتاه‌ترین زمان به دست آید.

در حالی که استراتژی مبارزه با مواد مخدر می‌تواند در هدایت سازمان‌های مختلف به سوی اهداف مشترک مفید باشد، وجود استراتژی فی نفسه ضامن اجرای موثر نیست. آنچه مهم است آن است که این استراتژی مراحل عملی را مشخص کند که ذینفعان مختلف- درون دولت، USAID، DOD، عدالت، DEA، خزانه داری و سایر سازمان‌ها، بتوانند برای کاهش اثرات منفی تجارت مواد مخدر بر منافع ایالات متحده اتخاذ کنند و تضمین کند که فعالیت‌های ایالات متحده به طور سهوی تهدیدات مربوطه به مواد مخدر را تسهیل یا  وخیم نمی‌کند.

نقش سفیر و فرمانده نظامی ایالات متحده

سفیر ایالات متحده باید هماهنگ با فرمانده نظامی ایالات متحده در کشور میزبان، مسئولیت هدایت سازمان‌ها را برای اجرای استراتژی مبارزه با مواد مخدر بر عهده بگیرند.

تحلیل ما از تجربه‌ 18سال حضور آمریکا در افغانستان نشان می‌دهد که تنها سفیر، به‌عنوان مسؤل اصلی ماموریت، اقتدار کافی را نسبت به تمام سازمان‌های کشور دارد و می‌تواند آن‌ها را به سمت اهداف مشترک مبارزه با مواد مخدر هدایت کند. سفیر با دید و اقتدار بر تمام سیاست‌ها و برنامه‌های ایالات متحده در کشور موردنظر، به بهترین نحو منصوب می‌شود و تعیین می‌کند که چه سطحی از تلاش‌های ضد مواد مخدر، مناسب است و اولویت‌های آن تلاش چه باید باشد. استراتژی‌های مبارزه با مواد مخدر به منابع ورودی برخی سازمان‌های ایالات متحده تکیه دارند. اجرای موفقیت‌آمیز استراتژی‌ به مالکیت پایدار و سطح بالا نیاز دارد، یعنی فردی که سازمان‌های مختلف داشته باشد و مسئول هماهنگی و یادگیری از اشتباهات باشد.

در افغانستان، تعیین «مسئول کنترل مواد مخدر» مستقر در کابل برای رهبری تلاش‌های مبارزه با مواد مخدر به هماهنگی یا اجرای موثر استراتژی منجر نشد، زیرا این شخص، ختیار یا توانایی اداره‌‌ سازمان‌های مختلف ایالات متحده را نداشت. یکپارچه‌سازی تلاش‌ها برای جلوگیری از برنامه‌های تکراری و بی‌فایده ضروری است. تا وقتی که سفیر و فرمانده نظامی ایالات متحده بر سر اهداف مبارزه با مواد مخدر توافق نکنند و تلاش‌ها و منابع را برای دستیابی به این اهداف هماهنگ نکنند، احتمالا تلاش‌هایشان گسسته و بی اثر خواهد بود. تلاش یکپارچه‌ای برای توانمندسازی سازمان‌های ایالات متحده به هماهنگی با دولت میزبان و سایر اهداکنندگان نیز اهمیت دارد. اگر سفیر قادر به بذل توجه کافی برای هدایت اجرای استراتژی مبارزه با مواد مخدر نباشد، ایالات متحده باید تأمین بودجه و مدیریت تلاش مبارزه با مواد مخدر را در مقیاس وسیع بازنگری کند.

هماهنگ‌سازی اهداف

اهداف استراتژی مبارزه با مواد مخدر ایالات متحده باید با اهداف بزرگ‌تر امنیت، توسعه و حکومت‌داری آمریکا و کشور میزبان هماهنگ باشد و با آن‌ها ادغام شود. در افغانستان، تلاش‌های مبارزه با مواد مخدر اغلب به‌عنوان وسیله‌ای برای تضعیف گروه‌های شورشی و تقویت دولت افغانستان توجیه می‌شد. با این حال، برنامه‌های مبارزه با مواد مخدر معمولا مستقل از این اهداف استراتژیک اجرا و ارزیابی می‌شدند. این کار به اجرای برنامه‌هایی انجامید که زمانی با اهداف ایالات متحده هماهنگ نبودند یا با توجه به وضعیت امنیتی در کشور، غیرواقعی به حساب می‌آمدند.

با توجه به این واقعیت که اهداف مبارزه با مواد مخدر به ندرت در میان اولویت‌های اول ایالات متحده در کشورهای دیگر قرار می‌گیرد، این برنامه‌ها باید اهداف بزرگ‌تر امنیتی و حکومتی آمریکا را پیش ببرد. این ادغام باید حمایت سازمان‌های ایالات متحده را از برنامه‌های مبارزه با مواد مخدر در طول سال‌ها تضمین کند می‌کند تا اجرای آن‌ها به گسستگی و ناکارآمدی دچار نشود.

به‌عنوان مثال، به نظر می‌رسد تنها استفاده از دیدگاه مبارزه با مواد مخدر، جست‌وجو به‌دنبال توقف تجارت مواد مخدر، بازجویی و دستگیری قاچاقچی مواد مخدر غیر قانونی به اندازه‌ بازجویی و دستگیری قاچاقچیان مربوط به شورش یا مقامات فاسد دولت که درگیر تجارت مواد مخدرند، ارزشمند باشد. اما اگر راهنمای سیاسی این باشد که فعالیت‌های مبارزه با مواد مخدر باید از اهداف امنیتی و حکومتی بزرگ‌تر ایالات متحده حمایت کند، قاچاقچیان مرتبط با شورش و مقامات فاسد تبدیل به اهداف اولویت‌دار می‌شوند.

به طور مشابه، گنجاندن سیستماتیک دیدگاه مبارزه با مواد مخدر در تمام برنامه‌های توسعه، سازمان‌ها و شرکای اجرایی را بهتر برای شناسایی تاثیرات بالقوه مبارزه با مواد مخدر و مداخلات مرتبط تجهیز می‌کند. این کار همچنین مراحلی را تقویت می‌کند تا اطمینان یابیم پروژه‌های مختلف با پرهیز از سهل‌انگاری به سوی تسهیل تولید خشخاش نمی‌روند.

هماهنگی برنامه‌ها با شرایط کشور میزبان

استراتژی­ها و برنامه‌­های مبارزه با مواد مخدر ایالات متحده باید بر اساس درک قوی از چگونگی کارکرد اقتصاد مواد مخدر غیرقانونی و چگونگی ارتباط آن با شرایط اجتماعی – اقتصادی و سیاسی محلی باشد.

سیاست­‌گذاران و برنامه‌ریزان باید هنگام طراحی برنامه‌­های مبارزه با مواد مخدر و ارزیابی مشارکت آنها در اثر بازسازی کلی، زمینه محلی را در نظر بگیرند. گاهی اوقات سیاست­گذاران در افغانستان فرض می‌­کردند که مداخله ضد مواد مخدر، خواه ریشه‌­کنی، توسعه روستایی، یا ممانعت، صرف‌نظر از شرایط محلی تأثیر یکسانی در مکان‌های مختلف خواهد داشت. اما این فرض اغلب درست نبود؛ مثلا تخریب محصولات مواد مخدر در یک منطقه با جایگزین­‌های مناسب معدود و جایی که گروه­‌های شورشی بر آن سلطه دارند، احتمالاً به نتایجی متفاوت با ریشه­‌کن‌سازی در مناطق تحت کنترل دولت منجر خواهند شد. به طور مشابه، سرمایه­‌گذاری در توسعه روستایی، مانند آبیاری، ممکن است از تنوع کشاورزی در منطقه­‌ای که فرصت­‌هایی برای تولید و فروش محصولات قانونی دارد حمایت کند، درحالی‌که در مناطق دیگر ممکن است سهوا به حمایت از افزایش تولید تریاک بینجامد. شکست در ارزیابی دقیق اقتصاد روستایی افغانستان اغلب منجر به تدوین برنامه‌­هایی برای جایگزینی ساده محصول شده است که قادر به پرکردن شکاف اقتصادی باقی‌­مانده با کاهش تولید تریاک و یا کاهش ماندگار خشخاش نبودند.

علاوه بر این، تولید مواد مخدر اغلب در مناطقی با حضور محدود دولت پیشرفت می­‌کند. برنامه­‌های مبارزه با مواد مخدر باید این واقعیت را در نظر بگیرند و طوری طراحی شوند که به‌جای ارائه­ کاهش کوتاه‌مدت و ناپایدار در تولید مواد مخدر، نفوذ دولت را تقویت کنند.

اجرای واقع‌بینانه برنامه‌های مبارزه با مواد مخدر

برای اجرای استراتژی متعادل مبارزه با مواد مخدر، لازم است برنامه‌­های توسعه و ریشه­‌کن‌سازی به‌گونه‌ای واقع‌بینانه اجرا و هماهنگ شود. علاوه بر این، ردیابی بودجه توسط بخش استراتژی برای نظارت و ارزیابی مؤثر تلاش­‌های مبارزه با مواد مخدر مهم است

استراتژی­‌های مبارزه با مواد مخدر ایالات متحده برای افغانستان یک سری برنامه‌­های متفاوت ضد مواد مخدر را تعریف کرد، اما فاقد سازوکارهای لازم نظارت و ارزیابی بود تا از تعادل اجرا اطمینان حاصل کند. بدون نظارت مستمر بر محل و زمین اجرای برنامه، شامل اطلاعات موجود از طریق تصاویر GIS، سیاست­‌گذاران قادر نیستند ارزیابی کنند که آیا باید مداخلات تکمیلی را در آن مناطق اجرا کرد یا خیر. در مقیاسی گسترده­‌تر، نمی‌­توان ارزیابی کرد که کدام برنامه‌­های یا ترکیبی از کدام برنامه­ها بهترین نتایج را در طول زمان به ارمغان می­آورد.

به همین ترتیب، نقص در پیگیری هزینه­‌ها از طریق ستون استراتژی، ارزیابی سازگاری تخصیص منابع با اولویت‌­های استراتژیک را دشوار می‌کند. حسابداری دقیق هزینه‌­ها در کنار استراتژی مورد پشتیبانی آنها ابزار ارزشمندی برای کنگره و سازمان­‌های اجرایی فراهم می­‌کند تا بودجه را در سال­‌های بعدی ارزیابی و تنظیم کنند.

نظارت مؤثر بر تخصیص منابع و محل برنامه­ فیزیکی به اطمینان از تطابق اجرا با نیت استراتژیک و جلوگیری از گسستگی اقدامات مبارزه با مواد مخدر کمک می‌کند.

کاهش ریسک برنامه‌­های ناخواسته­

استراتژی کمک به توسعه باید شامل اقداماتی باشد که خطر برنامه‌­های ناخواسته­ را کاهش دهد و خود به تولید و قاچاق مواد مخدر کمک نکند. پیش از تصویب نهایی طرح­‌های پیشنهادی پروژه، معمولا لازم است برنامه‌­های توسعه به تعدادی از مسائل، از جمله حقوق بشر، فقرزدایی، جنسیت و محیط‌زیست بپردازد. در کشوری مثل افغانستان که اقتصاد به‌شدت به تولید و تجارت مواد مخدر غیرقانونی وابسته است و مردم تحت‌تأثیر مشکل فزاینده­ مصرف مواد مخدر قرار دارند، فهرست این مسائل باید مواد مخدر را در بر بگیرد. طراحان برنامه میز باید نتایج خواسته و ناخواسته توسعه و مبارزه با مواد مخدر را در نظر بگیرند.

به‌عنوان‌مثال، اگر تهیه­ منابع آبیاری و کشاورزی، مانند کود و افزایش بازده محصولات اساسی مانند گندم با دیگر مداخلات حامی کشاورزان برای متنوع‌سازی معیشت آن‌ها تکمیل نشود، می‌­تواند کشت خشخاش را افزایش دهد. در مواردی که مداخلات ممکن است منجر به افزایش تولید و تجارت مواد مخدر شود، باید به سراغ اقدامات کاهش‌دهنده رفت.

زمان‌بندی مناسب برنامه‌ها

برنامه­‌های کمک به توسعه برای دوری از تولید مواد مخدر غیرقانونی باید بیش از پنج سال ادامه داشته باشند، از تنوع درآمد خانوار کشاورزان حمایت کنند و نیازهای گروه­‌های اجتماعی و اقتصادی مختلف را در نظر بگیرند.

برنامه‌های توسعه را باید طوری طراحی کرد که به کشاورزان کمک کنند به‌جای تلاش برای جایگزینی خشخاش با محصولی دیگر به ترکیبی از منابع درآمد دست یابند. بهترین پشتیبان کاهش پایدار در کشت محصول مواد مخدر، متنوع‌کردن منابع درآمد کشاورزان، از جمله افزایش محصولات باغبانی باارزش، کاهش وابستگی به اقلام اساسی مانند گندم و درآمد غیرزراعی است. برنامه‌­های توسعه مؤثر را باید برای تمام بخش­‌های جمعیت روستایی که به تولید مواد مخدر وابسته‌اند، در نظر گرفت، نه صرفا مالکان زمین. مداخلاتی که صاحبان زمین را هدف می‌گیرد، اما فقر زمین را نادیده می‌­گیرد جمعیت روستایی را تضعیف می‌کند و مانند مورد منطقه غذایی هلمند، منجر به جابه‌جایی تولید محصول مواد مخدر و تزریق بی‌­ثباتی می‌شود.

به‌علاوه، این مداخلات باید بیش از پنج سال ادامه داشته باشد، چون چهار تا پنج سال طول می‌کشد که محصولات زراغی چندساله به پتانسیل تولید کامل خود دست یابند. بنابراین، برای کمک به جوامع به‌منظور دوری دائم از کشت مواد مخدر، برنامه­‌های کمک­‌های توسعه باید پایدار باشد و نظارت و ارزیابی را حداقل در طول دوره­‌های پنج‌ساله انجام دهد.

انتخاب منطقه برخوردار از معیشت جایگزین مناسب و امنیت

ریشه‌­کن­‌سازی و امحای مزارع مواد مخدر در مناطقی می‌­تواند عامل بازدارنده­ مؤثر کشت محصولات مواد مخدر باشد که که معیشت جایگزین مناسب برای کشت محصول مواد مخدر وجود داشته باشد و دولت حضور پایداری در آن مناطق داشته باشد.

همانند برنامه­‌های توسعه­ روستایی، تلاش­‌های ریشه‌­کنی باید برای تنوع در واقعیت­‌های اجتماعی – اقتصادی و سیاسی زمین و محل کشت در نظر گرفته شود. تحلیل جغرافیایی نشان می­‌دهد که نابودی محصول خشخاش در افغانستان نتوانسته است در مناطق نابرخوردار از جایگزین‌­های اقتصادی مناسب، کاهش پایداری را در کشت ارائه دهد. اجرای ریشه‌کن‌سازی در مناطق مورد اختلاف، یعنی جایی که دولت افغانستان نفوذ و کنترل محدودی داشت، رشد اقتصادی و حمایت از دولت افغانستان را تضعیف کرد.

متخصصان باید رویکرد جامع و بلندمدت‌­تری برای ارزیابی اثرات ریشه‌­کنی اتخاذ کنند که تأثیرات آن را بر دیگر محصولات کشت‌شده، رشد اقتصادی، ثبات و حاکمیت در بلندمدت در نظر گیرد. هنگامی که ریشه‌کن‌سازی در مناطقی انجام می‌­شود که به‌شدت تحت کنترل دولت است و با منابع معیشتی جایگزینی ترکیب شود که درآمد کافی فراهم می‌کنند، می‌­تواند عامل بازدارنده مؤثری برای کشت محصولات مخدر باشد.

منابع

https://reliefweb.int/report/afghanistan/sigar-july-2019-quarterly-report-united-states-congress