تاریخچه جنگ با مواد در آمریکا؛ از سیاست مهار تا بازنگری
سیاست جنگ با مواد در آمریکا یکی از قدیمیترین سیاستهای امنیتی، انتظامی و قضایی این کشور است؛ این سیاست در سال ۱۹۷۱ با هدف ریشهکن کردن تولید، توزیع و مصرف مواد مخدر غیرقانونی شکل گرفت و به یکی از محورهای اصلی سیاست داخلی و خارجی آمریکا، بهویژه در دوران ریاستجمهوری ریچارد نیکسون و رهبران پس از او تبدیل شد. جنگ با مواد در آمریکا بهتدریج از یک برنامه مقابلهای داخلی فراتر رفت و به تصویب مجموعهای گسترده از قوانین کیفری، سیاستهای زندانمحور، نهادهای تخصصی و حتی عملیات مرزی و اقدامات بینالمللی انجامید.
از دهه ۲۰۰۰ به بعد، همزمان با افزایش انتقادها درباره اثربخشی این قوانین، پیامدهای اجتماعی مجازاتهای سنگین و نابرابری در اجرای سیاست جنگ با مواد در آمریکا، نگاه دولتها به مسئله مواد مخدر بهتدریج تغییر کرد. اصلیترین انتقادها به ناکارآمدی و تأثیر نامتناسب این کارزار سختگیرانه بر جوامع حاشیهای یا اقلیت، بهویژه سیاهپوستان و لاتینتبارها مربوط میشد؛ گروههایی که با وجود نرخ مصرف مشابه، با مجازاتهایی سنگینتر نسبت به سفیدپوستان مواجه میشدند. به همین دلیل، طرح جنگ با مواد در آمریکا سرانجام به مسیر اصلاحات افتاد، که تلاش برای جرمزدایی از مصرف برخی مواد و تمرکز بر راهکارهای کاهش آسیب از آن جمله است. در این مطلب، تاریخچه جنگ با مواد در آمریکا را در قالب چهار مرحله اصلی بررسی میکنیم: قانونگذاری اولیه، شکلگیری جنگ رسمی، اوجگیری سیاست کیفری و سرانجام، دوره اصلاح و بازنگری.
۱۹۱۴ تا ۱۹۶۰؛ قانونگذاری اولیه با شکلگیری نخستین سیاستهای فدرال
در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم، بسیاری از موادی که امروز در آمریکا غیرقانونی محسوب میشوند، در این کشور ممنوع نبود؛ کوکائین، هروئین، تریاک، لودانوم (محلول الکلی حاوی تریاک) و الکل در اشکال مختلف مصرف میشد و اعتیاد به مواد مخدر یا سوءمصرف مشروبات الکلی، بیشتر یک مسئله شخصی به حساب میآمد تا معضلی نیازمند مداخله گسترده دولت فدرال.
نقطهعطف نخست در سال ۱۹۱۴ با تصویب قانون مالیات مواد مخدر هریسون رقم خورد. این قانون یکی از نخستین تلاشهای جدی دولت فدرال برای ایجاد محدودیت و نظارت بر مواد مخدر بود. در ادامه، قانون ملی منع مشروبات الکلی در سال ۱۹۱۹ تحول مهم دیگری را پدید آورد. با وجود تلاش دولت آمریکا برای مهار اشتیاق عمومی به الکل در دوران ممنوعیت، شمار مصرفکنندگان و مرگومیر ناشی از مسمومیتهای الکلی افزایش یافت و به رشد جرم و جنایت و ایجاد گروههای تبهکار کمک کرد. این ممنوعیت، سودهای کلانی را از طریق قاچاق مشروبات الکلی برای تبهکاران به همراه داشت و در نهایت در سال ۱۹۳۳ لغو شد. تجربه تاریخی ممنوعیت مشروبات الکلی در آمریکا نشان داد که ممنوعیت قانونی لزوما به حذف بازارهای غیرقانونی منجر نمیشود و ممکن است برعکس، انگیزههای اقتصادی جدیدی برای فعالیت تبهکارانه ایجاد کند.
قانون مالیات ماریجوانا
در سالهای بعد، میزان توجه به مواد مخدر، بسته به اقتضائات سیاسی فرازونشیبهایی داشت. در سال ۱۹۳۷ نیز ماریجوانا به موضوعی سیاسی بدل شد و نامزدهای انتخابات مجلس نمایندگان آمریکا در کارزارهای خود از احساسات عمومی علیه ماریجوانا استفاده کردند. در همین سال، قانون مالیات ماریجوانا برای کنترل مصرف، نگهداری و فروش این ماده مخدر به تصویب رسید.
با وجود اقدامات رئیسجمهور روزولت و همچنین آیزنهاور برای مقابله با مواد مخدر، تا دهه ۱۹۶۰، جنگ با مواد در آمریکا هنوز یک نبرد تمامعیار به حساب نمیآمد و دولتها در مهار مصرف مواد مخدر ناکارآمد بودند.
دهه ۱۹۶۰؛ تبدیل مواد مخدر به مسئلهای سیاسی
در دهه ۱۹۶۰، مصرف مواد مخدر بهویژه در میانبخشی از جوانان و گروههای فرهنگی معترض افزایش یافت و حتی به نماد شورشگری جوانان، تحولات اجتماعی و مخالفت سیاسی تبدیل شد. اکنون موضوع، یکی از مسائل سیاسی و اجتماعی روز آمریکا بود. دولت برای مقابله با این روند به سراغ ساختارهای جدیدی رفت و در اولین گام، تحقیقات علمیِ درحالانجام پیرامون ارزیابی ایمنی و اثربخشی پزشکی مواد مخدر را متوقف کرد.
در سال ۱۹۶۸، دولت لیندون جانسون یکی از این ساختارها را با تأسیس اداره مواد مخدر و مواد خطرناک برای هماهنگکردن فعالیتهای چند نهاد دولتی ایجاد کرد. یک سال بعد، دولت آمریکا در مرز مکزیک «عملیات اینترسپت» را اجرا کرد؛ عملیاتی که هدف آن بازرسی گسترده خودروهای ورودی از مکزیک و اختلال در تجارت مواد مخدر بود. البته عملیات به اهداف مورد انتظار خود دست نیافت و پس از کمتر از سه هفته متوقف شد. این تجربه نشان داد که کنترل مرز و عملیات انتظامی، بدون برخورداری از یک راهبرد جامعتر، قادر به حذف شبکههای پیچیده قاچاق نیست.
۱۹۷۱؛ اعلام آغاز جنگ با مواد در آمریکا
ژوئن ۱۹۷۱ مهمترین نقطه عطف در تاریخ جنگ با مواد در آمریکا بود؛ ریچارد نیکسون، رئیسجمهور وقت آمریکا، سوءمصرف مواد را دشمن شماره یک مردم خواند و آغاز جنگ علیه مواد (War on Drugs) را رسما اعلام کرد. او بودجه اختصاصیافته به نهادهای مبارزه با مواد مخدر را بهشدت افزایش داد. از این مقطع، سیاست مخدری آمریکا دیگر صرفاً مجموعهای از مقررات پراکنده نبود، بلکه به صورت یک برنامه سیاسی و اجرایی گسترده درآمد.
در همین دوره، دولت نیکسون بر مقابله با مصرف مواد در میان نیروهای نظامی نیز تمرکز کرد. بهعنوان مثال، در «عملیات گلدن فلو» از نیروهای مسلح آزمایش ادرار گرفته شد و تنها ۴.۵ درصد نتایج مثبت بود؛ دولت این عملیات را موفق ارزیابی کرد.
اما مهمترین تحول نهادی این زمینه در سال ۱۹۷۳ با تأسیس ابَرنهاد «اداره مبارزه با مواد مخدر» یا DEA از طریق ادغام چند نهاد رخ داد. ایجاد این سازمان به معنای تمرکز بیشتر اقدامات فدرال علیه تولید و قاچاق مواد مخدر بود و DEA را به یکی از مهمترین ابزارهای اجرایی سیاست مواد مخدر آمریکا تبدیل کرد. در واقع، اگر سال ۱۹۷۱ را نقطه آغاز سیاسی جنگ با مواد در آمریکا بدانیم، سال ۱۹۷۳ را میتوان نقطه آغاز تثبیت نهادی آن دانست.
جالب است بدانید در سال 2016، دَن بام، خبرنگار، مقالهای در نقد جنگ علیه مواد در آمریکا در مجله هارپرز منتشر کرد که در آن نقل قولی تکاندهنده از جان اِرلیچمن، از دستیاران ارشد نیکسون در کازرار انتخاباتی 1968 آمده بود. ارلیچمن با صراحت اعتراف کرده بود: «میخواهید بدانید ماجرا واقعاً از چه قرار بود؟ ستاد انتخاباتی نیکسون در سال ۱۹۶۸ و پس از آن، دولت نیکسون، دو دشمن داشتند: چپگراهای مخالف جنگ و سیاهپوستان. متوجه منظورم هستید؟ ما میدانستیم که نمیتوانیم صرفِ مخالفت با جنگ یا سیاهپوستبودن را غیرقانونی اعلام کنیم؛ اما با این ترفند که افکار عمومی را به این باور برسانیم که هیپیها با ماریجوانا و سیاهپوستان با هروئین پیوند دارند، و سپس جرمانگاری شدیدِ هر دو مورد، میتوانستیم آن جوامع را از هم بپاشیم، رهبرانشان را دستگیر کنیم، به خانههایشان یورش ببریم، گردهماییهایشان را برهم بزنیم و هر شب در اخبارِ، چهرهای منفور از آنها بسازیم. میپرسید میدانستیم که درباره مواد مخدر دروغ میگوییم؟ البته که میدانستیم.»
دهه ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰؛ از سیاست داخلی تا جنگ بینالمللی
در اواخر دهه ۱۹۷۰ و بهویژه دهه ۱۹۸۰، حدود سیاست جنگ با مواد در آمریکا از مرزهای کشور فراتر رفت. در واقع، گسترش شبکههای قاچاق درآمریکای مرکزی و آمریکای جنوبی و فعالیتهای فرامرزی کارتل مکزیک موجب شد مبارزه با مواد مخدر جای خود را در سیاست خارجی ایالات متحده نیز باز کند.
در سال ۱۹۷۵، مقامات کلمبیایی حدود ۶۰۰ کیلوگرم کوکائین را کشف کردند که بزرگترین محموله کشفشده تا آن زمان محسوب میشد. با وجود اجرای چنین عملیاتی، ظهور کارتل مدلین به رهبری پابلو اسکوبار بر فضای قاچاق مواد مخدر در دهه ۱۹۸۰ سایه افکند. اکثریتقریببهاتفاق کسانی که برای مهار این کارتل میکوشیدند، با جدیت عمل میکردند، اما سازمان سیا دستور کار متفاوتی داشت؛ در همین نقطه بود که جنگ با مواد در آمریکا با فضای جنگ سرد تداخل پیدا کرد و میدان اصلی نبرد، کشور نیکاراگوئه بود. در نیکاراگوئه، سازمان سیا، با وجود اطلاع از اینکه نیروهای راستگرای کنترا با قاچاقچیان ارتباط مستقیم دارند، به تأمین مالی آنها میپرداخت. در دهه 1980 این ارتباطات با دستگیری نوریگا (رئیسجمهور نیکاراگوئه) برملا شد. در همین دوران، ماجرای ایران – کنترا نیز به یکی از جنجالیترین پروندههایی تبدیل شد که نقطه افولی در سیاسیت جنگ با مواد در آمریکا به حساب میآید. در این ماجرا، یک مذاکره پیچیده تسلیحاتی با ایران، در ازای آزادسازی گروگانها انجام شد که هدف نهایی آن رساندن سود حاصل به گروه قاچاق مواد مخدر کنترا بود.
در دوره ریاستجمهوری جورج اچ. دبلیو. بوش، حضور نهادهای امنیتی و نظامی آمریکا در عملیات خارجی مرتبط با مواد مخدر افزایش یافت و دفتر سیاست ملی کنترل مواد مخدر (ONDCP) نیز برای تمرکز فعالیتهای دولت در این حوزه ایجاد شد.
دهه ۱۹۸۰؛ نقطه اوج سیاست کیفری جنگ با مواد در آمریکا
اگرچه جنگ با مواد در آمریکا در دوره نیکسون آغاز شد، اما دهه ۱۹۸۰ نقطه اوج سیاستهای سختگیرانه آن بود. دولت رونالد ریگان مبارزه با مواد مخدر را بیش از گذشته بر اجرای قانون، مجازات و زندان استوار کرد.
یکی از نتایج این سختگیریها افزایش تعداد افراد زندانی به دلیل جرایم غیرخشونتآمیز مرتبط با مواد مخدر بود؛ عددی که از حدود ۵۰ هزار نفر در سال ۱۹۸۰ به ۴۰۰ هزار نفر در سال ۱۹۹۷ رسیده بود. این افزایش نجومی از مهمترین دلایل تغییر سیاست آمریکا از کنترل مواد مخدر به سوی مجازات گسترده مجرمان مواد مخدر به حساب میآید.
در سال ۱۹۸۴، نانسی ریگان، همسر رونالد ریگان، کارزار معروف Just Say No را راهاندازی کرد که هدف آن آموزش خطرات مصرف مواد به کودکان و نوجوانان بود. به این ترتیب، جنگ با مواد در آمریکا از حوزه انتظامی و قضایی فراتر رفت و به کارزاری فرهنگی و اجتماعی تبدیل شد.
اما مهمترین تحول قانونی این زمینه در سال ۱۹۸۶ رخ داد؛ در آن سال، کنگره قانون مبارزه با سوءمصرف مواد مخدر را تصویب کرد که ۱.۷ میلیارد دلار به جنگ با مواد در آمریکا اختصاص داد و مجازاتهای حبس اجباری را برای جرائم مرتبط با مواد مخدر تعیین کرد. یکی از بحثبرانگیزترین بخشهای قانون ۱۹۸۶، اعمال تفاوت بین کراک و کوکائین پودری بود؛ بر این اساس، داشتن تنها ۵ گرم کراک میتوانست مجازات حداقل پنج سال زندان را به دنبال داشته باشد، درحالیکه برای اعمال همان حداقل مجازات درباره کوکائین پودری، ۵۰۰ گرم لازم بود؛ یعنی نسبت ۱۰۰ به ۱. ازآنجاکه هشتاد درصد از مصرفکنندگان کراک سیاهپوست بودند، این تفاوت مجازات به طرح انتقادات وسیع از سیاستهای جنگ با مواد در آمریکا و همچنین ادعای ماهیت نژادپرستی این جنگ منجر شد.
دهه ۱۹۹۰؛ تداوم جنگ با مواد در آمریکا و آغاز تغییر نگاه
با وجود انتقادهای فزاینده، سیاستهای جنگ با مواد مخدر در دهه ۱۹۹۰ پایان نیافت. دولت بیل کلینتون بخش مهمی از سیاستهای موجود را ادامه داد و این رویکرد در دوره جورج دبلیو. بوش نیز ادامه پیدا کرد.
بااینحال، در همین دوره یک تغییر مهم در رویکرد عمومی شکل گرفت؛ اکنون بیشتر مردم و متخصصان، اعتیاد به مواد مخدر را یک اختلال مزمن و مسئله سلامتی عمومی میدانستند، نه صرفاً مسئلهای اخلاقی یا کیفری. بهتدریج سیاستگذاران از چهارچوب جنگ با مواد مخدر فاصله گرفتند، هرچند تا سال 2009 همچنان میراث این سیاست توجه زیادی دریافت میکرد. این تغییر رویکرد، دیدگاه غالب را بدین سو برد که سیاست سختگیرانه جنگ با مواد در آمریکا عملا با شکست مواجه شده است.
۲۰۰۹ تا ۲۰۱۰؛ آغاز رسمی بازنگری
در سال ۲۰۰۹، دولت باراک اوباما استفاده رسمی از عبارت «جنگ با مواد مخدر» را کنار گذاشت و مدیر دفتر سیاست ملی کنترل مواد مخدر اعلام کرد که این اصطلاح دیگر سازنده و مفید تلقی نمیشود. این تغییر واژگان به معنای پایان سیاست مقابلهای نبود؛ بسیاری از قوانین، ساختارهای انتظامی و اقدامات قضایی همچنان ادامه داشتند. بااینحال، کنارگذاشتن اصطلاح «جنگ» نشانهای از تغییر مسیر گفتمان رسمی آمریکا بود.
یک سال بعد، قانون مجازات عادلانه ۲۰۱۰ تصویب شد که شکاف میان مجازات دراختیارداشتن کراک و کوکائین پودری را از ۱۰۰ به ۱ به ۱۸ به ۱ کاهش داد. این اصلاح، یکی از مهمترین گامهای قانونی برای تعدیل میراث دهه ۱۹۸۰ بود.
دهه ۲۰۱۰؛ قانونیشدن ماریجوانا و کاهش تدریجی مجازاتها
دهه ۲۰۱۰ شاهد تحول بزرگ دیگری نیز بود: تعدادی از ایالتهای آمریکا مصرف تفریحی ماریجوانا را قانونی کردند. در نتیجه، شکاف میان قوانین فدرال و قوانین این ایالتها افزایش یافت. ابعاد تغییر را بر اساس این آمارها بهتر درک میکنیم: در سال ۲۰۱۵، نزدیک به ۷۰۰ هزار نفر در آمریکا به دلیل نقض قوانین مربوط به ماریجوانا در بازداشت یا زندانی بودند و حدود ۹۰ درصد این موارد صرفا به دلیل نگهداری ماده مخدر بود. چهار سال بعد، تعداد این بازداشتها به ۳۵۰۱۴۹ مورد کاهش یافت. در مجموع، تعداد بازداشتها برای تمام جرایم مواد مخدر در سال ۲۰۱۹ همچنان از ۱.۱ میلیون مورد فراتر میرفت. این ارقام نشان میدهد که حتی در دوره اصلاحات نیز ساختار اجرای قانون مواد مخدر در آمریکا همچنان گسترده بود، اما جهت حرکت در برخی حوزهها از مجازات شدید به سمت کاهش جرمانگاری تغییر کرده بود.
مسئله نابرابری در اجرای قانون
همانطور که اشاره کردیم، یکی از مهمترین محورهای انتقاد از جنگ با مواد در آمریکا، پیامدهای نامتناسب آن برای سیاهپوستان و اسپانیاییتبارهای آمریکا بوده است؛ در سال ۲۰۰۱ سفیدپوستان ۷۶ درصد مصرفکنندگان فعلی مواد مخدر را تشکیل میدادند، اما تنها ۱۰ درصد افرادی بودند که به دلیل جرم مرتبط با مواد مخدر در زندان بودند. در مقابل، سیاهپوستان ۱۳.۵ درصد مصرفکنندگان را تشکیل میدادند و اسپانیاییتبارها کمتر از ۹ درصد مصرفکنندگان بودند، اما مجموع این دو گروه بیش از ۹۰ درصد افراد زندانی به دلیل اتهامات مرتبط با مواد مخدر را تشکیل میدادند.
در سال ۲۰۱۲، از میان ۲۱۰۲۰۰ فرد زندانی در آمریکا به دلیل جرائم مرتبط با مواد مخدر، ۳۰.۸ درصد سفیدپوست، ۳۷.۷ درصد سیاهپوست و ۲۰ درصد اسپانیاییتبار بودند. همچنین دادههای سال ۲۰۱۹ از ادامه شکاف در نرخ زندانیشدن سیاهپوستان در پروندههای مواد مخدر حکایت دارد.
این آمار به یکی از محورهای اصلی بحث درباره میراث جنگ با مواد مخدر تبدیل شد؛ بهویژه در مورد قوانین مربوط به کراک و کوکائین پودری که تفاوت ۱۰۰ به ۱ آنها از دهه ۱۹۸۰ تا سال ۲۰۱۰ برقرار بود.
۲۰۱۸ تا ۲۰۲۲؛ حرکت بیشتر بهسوی اصلاح و کاهش آسیب
قانون اصلاح نظام زندانها که در سال ۲۰۱۸ تصویب شد، مجازاتهای مرتبط به برخی محکومیتهای کراک کوکائین را کاهش داد. همزمان، رویکرد درمانمحور و کاهش آسیب جایگاه بیشتری پیدا کرد. این تغییر در راهبرد ملی کنترل مواد مخدر دولت جو بایدن در سال ۲۰۲۲ نیز دیده شد؛ راهبردی که بر سرمایهگذاری در برنامههای کاهش آسیب تأکید داشت. در همین دوره، توجه بیشتری به این دیدگاه شکل گرفت که مصرف مواد مخدر صرفاً یک مسئله انتظامی نیست و سیاست عمومی باید درمان، پیشگیری و کاهش پیامدهای مصرف را نیز دربرگیرد.
۲۰۲۴ تا ۲۰۲۵؛ تداوم مناقشه درباره میراث جنگ
در سال ۲۰۲۴، ولکر تورک، کمیسر عالی حقوق بشر سازمان ملل، جنگ جهانی علیه مواد مخدر به رهبری آمریکا را «شکستی آشکار» توصیف کرد و خواستار فاصلهگرفتن از رویکردهای صرفا کیفری و حرکت به سوی کاهش آسیب شد. این موضع، بازتاب گسترش انتقادهای بینالمللی نسبت به مدل سنتی مبارزه با مواد مخدر بود.
در پایان دوره ریاستجمهوری جو بایدن در ژانویه ۲۰۲۵ نیز هزاران نفر، از جمله افرادی که به اتهامات فدرال مرتبط با مواد مخدر محکوم شده بودند، مشمول عفو یا تخفیف مجازات شدند. در مقابل، دولت دونالد ترامپ بار دیگر بر سیاستهای سختگیرانهتر تأکید کرد و موضوع کارتلهای مواد مخدر و قاچاق فنتانیل را در چارچوب امنیت ملی و مهاجرت مطرح کرد. این تحولات نشان میدهد که حتی پس از پنج دهه، سیاست مواد مخدر آمریکا همچنان میان دو رویکرد مجازات و بازدارندگی از یک سو، و درمان و کاهش آسیب از سوی دیگر در نوسان است.
جمعبندی
تاریخ جنگ با مواد در آمریکا را نمیتوان صرفاً تاریخ تشدید مبارزه با قاچاقچیان دانست؛ این سیاست در طول پنج دهه، ساختار عدالت کیفری آمریکا، نظام زندانها و حتی سیاست خارجی این کشور را تحت تأثیر قرار داده است. در نتیجه، مهمترین تحول تاریخی جنگ با مواد مخدر را باید در تغییر تعریف مسئله جستوجو کرد. در دهههای نخست، مواد مخدر عمدتاً بهعنوان تهدیدی جنایی و امنیتی دیده میشد؛ اما در سالهای اخیر، در کنار اجرای قانون، درمان اعتیاد، کاهش آسیب و اصلاح عدالت کیفری نیز به اجزای مهم سیاست عمومی تبدیل شدهاند. بااینحال، کنارگذاشتن عنوان جنگ با مواد مخدر در سال ۲۰۰۹ به معنای پایان این جنگ نبود؛ بسیاری از قوانین و نهادهای ایجادشده در دورههای پیشین همچنان پابرجا است. از این منظر، تاریخ جنگ با مواد در آمریکا بیش از آنکه داستان یک «پایان»، باشد، داستان گذار از یک مدل کیفری سختگیرانه به مدلی ترکیبی است.
