کادراس موسسه کادراس
وزارت امور خارجه ایالات متحده آمریکا
اداره‌ی امور بین‌الملل مواد مخدر و اعمال قانون
مارس ۲۰۱۷
مقدمه
براساس بند ۴۸۹ قانون Foreign Assistance Act سال ۱۹۶۱ (قانون مرتبط با ساختار برنامه کمک‌های خارجی ایالات متحده آمریکا)، وزارت امور خارجه موظف است هر سال گزارشی را با عنوان گزارش راهبرد بینالمللی کنترل مواد مخدر به کنگره ارائه دهد. گزارش سال ۲۰۱۷، به توصیف تلاش‌های کشورهای کلیدی و حائز اهمیت در مبارزه با تجارت بینالمللی مواد مخدر در سال‌تقویمی ۲۰۱۶ ( ۱ ژانویه تا ۳۱ دسامبر ۲۰۱۶) اختصاص یافته‌است. INCSR در دو جلد منتشر می‌شود که جلد نخست، مرتبط با فعالیت‌های مرتبط با کنترل و مهار مواد مخدر و شیمیایی است و جلد دوم به مبحث پولشویی و جرائم مالی به‌ویژه در کشورهایی که در معرض این‌گونه جرائم هستند اختصاص یافته‌است. در راستای تحقق اهداف کنوانسیون ۱۹۸۸ سازمان ملل متحد پیرامون موضوع قاچاق مواد مخدر و مواد روانگردان، وزارت امور خارجه ایالات متحده از روزآمدترین اطلاعات پیرامون تلاش کشورها برای مبارزه با واردات، صادرات و قاچاق مواد مخدر و روانگردان بهره می‌گیرد.
گزارش راهبرد بینالمللی کنترل مواد مخدر ۲۰۱۷ علاوه بر پوشش کشورهایی که تولیدکنندهی عمدهی مواد مخدر و یا کشورهای عمدهی ترانزیت هستند، به‌ویژه آن‌دست کشورهایی که در آن‌ها موضوع مقابله با مواد مخدر یک عنصر حائز اهمیت سیاست‌های ملی آن‌هاست، به بررسی وضعیت کشورها و نهادهای کم‌تر تأثیرگذار می‌پردازد که درآن‌ها ظرفیت پرداختن به موضوع مواد مخدر بسیار کم و ناکافی است.
فصول مرتبط با کشورها دربردارنده‌ی اقدامات اتخاذشده کشورها شامل برنامه‌ها، طرح‌ها و جداول زمان‌بندی در راستای تحقق اهداف و الزامات کنوانسیون ۱۹۸۸ می‌باشد. ارزیابی و دیدگاه وزارت امور خارجه در رابطه با موفقیت‌آمیز بودن تحقق اهداف کنوانسیون مخدری ۱۹۸۸ به‌واسطه‌ی گستره‌ی وسیع اطلاعات و مفاهیم مطرح‌شده در این کنوانسیون، بر مبنای واکنش کلی کشورها در راستای تحقق اهداف گنجانده شده در کنوانسیوان است. در رابطه با کشورهایی که هنوز به‌عنوان طرف در کنوانسیون مخدری ۱۹۸۸ سازمان ملل متحد در نیامده و یا جایگاه در سازمان ملل متحد ندارند، اقدامات قضایی و قانوی را که در راستا و همسوی با الزامات کنوانسیون در آن کشورها انجام گرفته است در این گزارش در نظر گرفته‌شده است.
تصمیم‌گیری و تعیین این موضوع که کدام‌یک از کشورها، به‌عنوان تولیدکنندهی عمدهی مواد مخدر، یا مرکز اصلی ترانزیت مواد مخدر، و یا منبع مهم پیش‌سازهای شیمیایی و یا کشور دارای پولشویی گسترده است توسط شخص رئیس‌جمهور و بر اساس معیارهای ذیل صورت می‌گیرد:
الف) معیار تولیدکنندهی عمدهی مواد مخدر و کشور کانون ترانزیت مواد مخدر
۱ – تولیدکنندهی عمدهی مواد مخدر کشوری است که در آن:
– سالانه ۱۰۰۰ هکتار یا بیشتر خشخاش به‌طور غیرقانونی کشت و برداشت شود؛
– سالانه ۱۰۰۰ هکتار یا بیشتر کوکا به‌طور غیرقانونی کشت یا برداشت شود؛ یا
– سالانه ۵۰۰۰ هکتار یا بیشتر کشت و برداشت غیرقانونی کانابیس صورت می‌گیرد، مگر در مواردی که رئیس‌جمهوری تصمیم بگیرد که چنین میزان تولید غیرقانونی کانابیس تأثیرچندانی بر آمریکا نخواهد گذاشت.
۲- کانون ترانزیت مواد مخدر کشوری است که:
– منبع مستقیم مواد مخدر و روانگردان غیرقانونی است یا دیگر مواد تحت کنترلی که به‌طور قابل ملاحظه‌ای ایالات متحده را تحت تأثیر قرار می‌دهد
– از طریق آن مواد مخدر و دیگر مواد حمل و توزیع می‌شود.
پس از بررسی و شناسایی کشورها بر مبنای معیارهای فوق‌الذکر، در تاریخ ۱۴ سپتامبر ۲۰۱۵، ریاست جمهوری آمریکا فهرست کشورهای تولیدکنندهی عمده و/یا کشورهای اصلی ترانزیت مواد مخدر را طی ابلاغیه‌ای به کنگره تسلیم نمود که عبارتند از:
افغانستان، باهاما، بلیز، بولیوی، برمه، کلمبیا، کاستاریکا، جمهوری دومینیکن، اکوادور، ال‌سالوادور، گواتمالا، هائیتی، هوندوراس، هند، جامائیکا، لائوس، مکزیک، نیکاراگوئه، پاکستان، پاناما، پرو، و ونزوئلا
طبق گزارش INCSR، از میان این ۲۲ کشور، کشورهای بولیوی، برمه و ونزوئلا طی ۱۲ ماه گذشته، در تلاش برای تحقق تعهدات و الزامات توافق‌نامه‌های بینالمللی مقابله با مواد مخدر و اقدامات مرتبط شکست خورده‌اند.
ب) کشور عمدهی منبع پیش‌سازهای شیمیایی
کشورهای زیر به عنوان منابع اصلی پیش‌سازها و مواد شیمایی اصلی در تولید موادمخدر غیرقانونی شناسایی شده‌اند:
افغانستان، آرژانتین، بنگلادش، بلژیک، بلیز، بولیوی، برزیل، برمه، کانادا، شیلی، چین، کلمبیا، کاستاریکا، جمهوری دومینیکن، اکوادور، مصر، ال‌سالوادور، آلمان، گواتمالا، هندوراس، هند، اندونزی، مکزیک، هلند، نیجریه، پرو، جمهوری کره، سنگاپور، آفریقای جنوبی، سوئیس، تایوان، تایلند، انگلستان و ونزوئلا.
ج) کشورهای عمدهی پولشویی
بر اساس قانون، کشوری به عنوان کشور عمدهی پولشویی لحاظ می‌گردد که « مؤسسات مالی‌اش در مبادلات پولی‌ای درگیر باشند که سهم عمدهی آن از عواید حاصل از تجارت بینالمللی مواد مخدر تحصیل شود». هرچند، به دلیل ماهیت پیچیده‌ی تراکنش‌هایی که با هدف پولشویی صورت می‌پذیرد تفکیک و تمیز مواردی که عوایدش حاصل از تجارت و قاچاق مواد مخدر باشد از دیگر جرائم جدی دیگر بسیار دشوار است. علاوه بر این، مؤسسات مالی که در نقل‌و انتقالاتی شرکت‌دارند که مقادیر قابل توجهی از آن از عواید حاصل از دیگر جرائم جدی است نیز در معرض پولشویی مرتبط با قاچاق موادمخدرند. فهرست کشورهای عمدهی پولشویی در گزارش امسال نیز بر همین معیار انتخاب و منتشرشده‌است. این فهرست عبارتست از:
افغانستان، آلبانی، الجزایر، آرژانتین، آذربایجان، باهاما، باربادوس، بلیز، بنین، بولیوی، بوسنی هرزگوین، برزیل، جزایر ویرجین بریتیش، برمه، کیپ ورد، کامبوج، کانادا، جزایر کایمن، چین، کلمبیا، کاستاریکا، کوبا، جمهوری دومینیکن، جزائر کارائیب هلند، کارائیب شرقی، اکوادور، مصر، ال‌سالوادور، گرجستان، غنا، گواتمالا، گینه بیسائو، گویانا، هائیتی، هندوراس، هنگ‌کنگ، هند، اندونزی، ایران، عراق، ایتالیا، جامائیکا، قزاقستان، کنیا، قرقیزستان، لائوس، لبنان، لیبری، مالزی، مکزیک، مراکش، هلند، نیکاراگوئه، نیجریه، کره شمالی، پاکستان، پاناما، پاراگوئه، پرو، فیلیپین، پرتغال، روسیه، سنگال، صربستان، آفریقای جنوبی، اسپانیا، سورینام، تاجیکستان، تانزانیا، تایلند، تیمور شرقی، ترینیداد و توباگو، ترکیه، ترکمنستان، اوکراین، امارات متحده عربی، انگلستان، اروگوئه، ازبکستان، ونزوئلا، و ویتنام.
جمهوری اسلامی ایران در گزارش INCSR 2017
مواد مخدر در جمهوری اسلامی ایران
ایران علاوه بر این‌که یکی از کشورهای مهم ترانزیتی و هدف در قاچاق تریاک و حشیش به‌حساب می‌آید، منبع قابل توجهی از مت‌آمفتامین برای مصرف داخلی و بینالمللی است. اکثر مقادیر تریاک و حشیش قاچاق‌شده به این کشور از مرزهای شرقی با کشور افغانستان و پاکستان صورت می‌گیرد، هرچند در سال‌های اخیر مسیرهای قاچاق دریایی از جنوب این کشور به دلیل خنثی کردن تلاش‌های پیش‌گیرانه در مرزهای این کشور توسط قاچاقچیان فعال شده‌اند.
سالانه مقدار تخمینی ۱۵۴ تن مورفین و تریاک خام از افغانستان وارد ایران می شود. دولت جمهوری اسلامی ایران اعلام کرده که سالانه بیشتر از ۷۰۰ میلیون دلار به امنیت مرزی اختصاص می‌دهد. با وجود حجم گسترده‌ی تلاش‌های مقابله‌ای در طول مرزهای شرقی با افغانستان و پاکستان، سطح عملیات و همکاری‌های بینالمللی مشترک ایران با ضابطان و نهادهای بینالمللی در سطحی ناچیز و بسیار اندک متوقف شده‌است.
بر اساس اخرین داده‌های برگرفته از ستاد مقابله با مواد مخدر جمهوری اسلامی ایران، نیروهای مبارزه با مواد مخدر در سال ۲۰۱۵ میلادی طی ۲۵۰۰ عملیات مقدار ۶۲۰ تن انواع مواد مخدر کشف کردند که در مقایسه با سال ۲۰۱۴، افزایش ۲۱ درصدی داشته است. بنا بر گزارش مقامات ایرانی، در طول ۶ ماهه‌ی نخست سال ۲۰۱۶، مقدار ۵۲/۱۰ تن هروئین،و ۱۴/۵ تن مرفین کشف شده‌است که به نسبت میزان کشفیات در طول همین زمان در سال ۲۰۱۵ میلادی (۶۶/۸ تن هروئین، و ۱۵/۳ تن مورفین) افزایش نسبتاً چشمگیری داشته‌است. طی همین دوره‌ی ۶ ماهه کمی بیشتر از ۲۳ تن تریاک کشف‌شده است، که بسیار نزدیک به میزان کشفیات تریاک طی همین دوره در سال ۲۰۱۵ میلادی (۴/۲۳ تن) بوده‌است*.
بنابر دفتر مقابله با جرم و موادمخدر سازمان ملل متحد (UNODC)، حدود ۷۵ درصد از میزان کشفیات تریاک در دنیا در سال ۲۰۱۴ میلادی از سوی نهادهای مقابله با مواد مخدر جمهوری اسلامی ایران صورت گرفته‌است. همچنین این آمار در رابطه با کشفیات جهانی مورفین حدود ۶۱ درصد و در رابطه با کشفیات هروئین حدود ۱۷ درصد گزارش شده‌است. حدود ۳۵ درصد هروئین قاچاقی از مبادی افغانستان، از طریق مسیر ایران هم برای مصرف داخلی و هم برای صادرات به بازاهای بینالمللی ترانزیت می‌گردد.
کشور ایران به‌دلیل واقع شدن در مسیر عمدهی ترانزیت تریاک از مبادی افغانستان، دارای یکی از بالاترین نرخ‌های اعتیاد به تریاک در دنیاست. در کشور ایران، اکثر برنامه‌های کاهش آسیب و درمان بر عهده‌ی سازمان‌های غیردولتی و بخش خصوصی است. این برنامه‌ها شامل فعالیت‌هایی چون برنامه درمان جایگزین تریاک، مراکز مشاوره اختیاری، برنامه‌های درمان اجباری، و پویش‌های پیش‌گیری اولیه مدرسه‌محور می‌شود. دولت جمهوری اسلامی ایران منابع بسیاری را برای رویارویی با پدیده‌ی اعتیاد در میان زنان و جوانان اختصاص داده‌است از جمله افتتاحیه‌ی نخستین بیمارستان ترک اعتیاد ویژه‌ی دانش‌آموزان مقطع دبیرستان در آگوست سال ۲۰۱۶٫ ستاد مقابله با مواد مخدر جمهوری اسلامی ایران در سال ۲۰۱۶ مدعی شده‌که حدود ۹ درصد از زنان و دختران در این کشور اعتیاد به نوعی از مواد غیرقانونی دارند. مجازات مرتبط با قاچاق مواد مخدر بسیار سنگین است از جمله حبس ابد و یا اعدام. در ماه نوامبر سال ۲۰۱۴، دبیرکل شورای حقوق بشر جمهوری اسلامی ایران اعلام کرد، حدود ۹۶ درصد از اعدام‌ها در این کشور مرتبط با قاچاق و تجارت مواد مخدر است.
ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران هیچ‌گونه معاهده‌ی مشترک همکاری حقوقی و یا استرداد دوجانبه بزهکار ندارند.
مروری بر وضعیت پولشویی و جرائم مالی در ایران
ایران دارای یک اقتصاد عمدهی زیرزمینی است که به سبب نظام مالیاتی نابرابر، قاچاق فراگیر، دورزدن تحریم‌ها و کنترل‌های نوسانات ارزی ایجاد و تشدید شده‌است. همچنین فساد در بین برخی نخبگان سیاسی، وزارت‌خانه‌های دولت، و شرکت‌های تجاری تحت حمایت دولت بسیار شایع است. هرچند ایران هنوز تبدیل به یک کانون مالی نشده‌است، اما پیش‌بینی می‌شود با لغو تحریم‌های هسته‌ای علیه ایران تحت برجام، ایران ظرفیت تبدیل شدن به یک کانون مالی منطقه‌ای را دارد. با این حال، برای ایجاد فضای امن مالی و رسیدن به جایگاه مالی مطلوب، جمهوری اسلامی ایران می‌بایست اصلاحات وسیع در بخش مالی که دارای عدم شفافیت و ضعف مقررات است صورت دهد.
ایران کماکان یکی از مسیرهای ترانزیتی مهم قاچاق تریاک از افغانستان و از طریق پاکستان به خلیج فارس، ترکیه، روسیه و اروپاست. حداقل ۴۰ درصد از تریاک تولیدشده در افغانستان برای مصرف داخلی و یا قاچاق به کشورهای مصرف‌کننده در اروپا و روسیه به ایران وارد می‌شود. در سال ۲۰۱۵ میلادی، وزارت کشور جمهوری اسلامی ایران ارزش مواد مخدر قاچاق‌شده و توزیع شده در ایران را جمعاً حدود ۶ میلیارد دلار در سال تخمین زد.
در ۲۱ نوامبر سال ۲۰۱۱ میلادی، ایالات متحده‌ی آمریکا، براساس بند ۳۱۱ قانون USA PATRIOT[۱] ( قانون وحدت و تقویت آمریکا از طریق فراهم‌آوردن ابزار مناسب توقف و منع ترورسیم که توسط جورج بوش در تاریخ ۲۶ اکتبر سال ۲۰۰۱ تصویب و به امضا رسید) ایران را به‌عنوانی کشوری با سطح پولشویی بالا شناسایی کرد و این موضوع را به‌عنوان یک نگرانی اساسی مطرح کرد. FATF نیز به‌طور مکرر از ناتوانی ایران در حل ریسک‌های مرتبط با تأمین مالی تروریست هشدار داده و تمامی مراجع حقوقی در اقصی نقاط دنیا را ملزم کرد که تمهیداتی برای حفاظت از بخش‌های مالی خود در برابر جریان‌های مالی غیرقانونی نشأت‌گرفته از ایران اتخاذ کنند. در ماه ژوئن ۲۰۱۶، ایران در سایه یک هیئت بلند‌پایه سیاسی، تعهداتی را به FATF داد که اقدامات عملی را برای رفع نقایص راهبرد مقابله با پولشویی و تأمین مالی ترورسیم (AML/CFT) در این کشور انجام دهد. در مقابل آن، FATF متعهد شد درخواست خود برای اتخاذ تمهیدات علیه ایران را برای ۱۲ ماه به حالت تعلیق درآورد، با این حال ایران کماکان در فهرست بیانیه‌ی عمومی FATF همچنان باقی می‌ماند.
صنف بازرگانان ایرانی به‌طور فعال از خدمات انتقال پول و ارز از جمله حواله (صرافی) و وام‌گذاران استفاده می‌کنند. با سرمایه‌گذاری و رهن‌گذاری از طریق شبکه‌ی جهانی حواله، ایرانیان می‌توانند به راحتی و در فضایی امن و نسبتاً ارزان نقل و انتقالات مالی مشروع و غیرمشروع به اروپا ، آمریکایی شمالی و دیگر نقاط انجام دهند. از همین رو، پولشویی تجارت محور یکی از شایع‌ترین انواع پولشویی محسوب می‌شود. بسیاری از دارندگان حواله و طبقه‌ی بازرگانان سنتی ایرانی با مراکز منطقه‌ای حواله در دوبی ارتباطات بسیار نزدیک دارند. جمعیت ایرانی مقیم در کشور امارات متحده‌ی عربی ۴۰۰ هزار نفر تخمین زده شده است و میزان شرکت‌هایی که صاحبان ایرانی دارند در کشور امارات بالغ بر ۵۰ هزار شرکت برآوردشده است. بنابر آنچه رسانه‌ها گزارش می‌کنند، ایرانی‌ها میلیاردها دلار در پایتخت امارات به‌ویژه در بخش مسکن دوبی سرمایه‌گذاری کرده‌اند. پولشویان همچنین از بازار مسکن ایران نیز برای پنهان‌کردن منابع مالی نامشروع استفاده می‌کنند.
در سال ۱۹۸۴، وزارت امور خارجه آمریکا از ایران به‌عنوان یکی از کشورهای حامی تروریست نام برد. این وزارت‌خانه مدعی شد که ایران حمایت‌های مادی، کمک‌های نظامی و مستشاری به چندین سازمان تروریستی و دیگر گروه‌های که ثبات منطقه خاورمیانه و آسیای مرکزی را تضعیف می‌کنند فراهم می‌آورد.
قوانین و مقررات مقابله با پولشویی
پولشویی در ایران جرم محسوب می‌گردد و همچنین سازوکارهایی نظیر مشتری‌ات را بشناس (KYC) و گزارش تراکنش‌های مشکوک (STR) لازم الاجراست. همچنین، ایران مقرارتی را وضع کرده که بر اساس آن انتقال بیش از ۱۰ هزار دلار و یا معادل آن به هر ارزی می‌بایست اظهار گردد. با این حال، ایران نه عضو بدنه‌ی منطقه‌ای FATF است و نه گروه اگمونت.
نواقص قوانین مقابله با پولشویی
در اکتبر سال ۲۰۰۷ میلادی، FATF در نخستین بیانیه‌ی عمومی خود از نبود یک چارچوب جامع مقابله با پولشویی/مقابله با تأمین مالی ترورسیم ابراز نگرانی کرد. در آغاز سال ۲۰۰۹، FATF تمامی مراجع حقوقی در اقصی نقاط دنیا را ملزم کرد تمهیداتی برای حفاظت از بخش‌های مالی خود در برابر جریان‌های مالی غیرقانونی نشأت‌گرفته از ایران اتخاذ کنند. در برابر تعهدات ایران به FATF برای رفع نقایص راهبرد مقابله با پولشویی و تأمین مالی ترورسیم (AML/CFT) در این کشور، FATF متعهد شد درخواست خود برای اتخاذ تمهیدات علیه ایران را برای ۱۲ ماه به حالت تعلیق درآورد، با این حال ایران کماکان در فهرست بیانیه‌ی عمومی FATF همچنان باقی می‌ماند.
ضوابط اعمال/ اجرا و پیشنهادات
برای حدود دو دهه است که ایالات متحده آمریکا اقدامات هدفمند مالی علیه مؤسسات مالی کلیدی ایران، شخصیت‌های حقوقی و حقیقی که شامل قوانین و بیشتر از ۱۲ دستور اجرایی می‌شوند صورت داده‌است. یکی از این اقدامات شایان ذکر هدف قراردادن یکی از بانک‌های ایرانی دولتی (بانک صادرات و هرگونه عملیات خارجی اش) بوده که گفته شده مسیر حمایت پولی به سازمان‌های تروریستی را بازکرده است (دستور اجرایی شماره ۱۳۲۲۴).
با این وجود که تحریم‌های ثانویه‌ی هسته‌ای در روز اجرای برجام در ژانویه‌ی ۲۰۱۶ علیه ایران برداشته شده‌است، ایالات متحده آمریکا کماکان تحریم‌هایی علیه ایران به دلیل فعالیت‌های حمایتی ایران از تروریسم که منجر به بی‌ثباتی در منطقه شده‌است، برنامه‌های موشک‌های بالیستیک، و نقض حقوق بشر اعمال می‌کند. بنابراین، حتی پس از روز اجرایی شدن برجام، بیش از ۲۰۰ شخصیت حقیقی و حقوقی کماکان در فهرست سیاه وزارت خزانه‌داری ایالات متحده باقی خواهندماند.
*ملاحظه: با توجه به آمار ارائه‌شده مرتبط با کشفیات تریاک، ثابت ماندن میزان کشفیات تریاک در دو دوره‌ی یکسان در دو سال پیاپی، و در عین حال بالا رفتن چشمگیر میزان کشفیات به این معنی است که افزایش میزان کشفیات در سایر دسته‌های مواد اعتیادآور از جمله مواد صنعتی، و روانگردان صورت گرفته، که از افزایش چشمگیر تقاضا و جمعیت متقاضی مواد صنعتی و روانگردان در جمهوری اسلامی ایران حکایت دارد.
[۱] Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001
